Publikasi Maluku 1824 dan Upaya Reformasi Kolonial

Artikel ini akan mengulas latar belakang publikasi, isi utama, serta dampaknya terhadap masyarakat Maluku dan pemerintahan kolonial, berdasarkan analisis Dr. F. W. Stapel.

Latar Belakang dan Instruksi Raja Willem I

Setelah seratus hari Napoleon akhirnya tersingkir dari panggung politik untuk selamanya, negara-negara besar dapat melaksanakan keputusan Konvensi London tahun 1814, yang mencakup pengembalian koloni-koloni yang diduduki Inggris kepada Belanda. Raja Willem I menugaskan Komisaris Jenderal Elout, Buyskes, dan Van der Capellen untuk melakukan serah terima, sekaligus menyusun ulang pemerintahan, dengan menyediakan instruksi yang terperinci. Paragraf terakhir dari Pasal 19 instruksi tersebut berbunyi:

“Mengenai cengkeh yang dikumpulkan di Ambon dan sekitarnya, mereka harus secara khusus menyelidiki apakah dan mengapa monopoli cengkeh tersebut dianggap lebih menguntungkan bagi negara dibandingkan dengan mendorong pertanian melalui pelayaran bebas dan pengenaan pajak tanah serta bea masuk dan keluar.”

Namun, bagian dari tugas ini tidak dipenuhi oleh para Komisaris Jenderal. Serah terima wilayah yang luas, pengaturan keuangan, penilaian barang-barang yang akan diambil alih, tagihan, dan kewajiban, penyelidikan terhadap sistem sewa tanah, serta pemulihan wibawa Pemerintah Belanda—semuanya di tengah perlawanan dari Raffles—menyita perhatian mereka sehingga tidak ada waktu untuk mengatur berbagai masalah detail. Mereka bahkan harus mendelegasikan serah terima sebagian besar pos-pos luar kepada pihak lain. Untuk Maluku, pada tanggal 31 Desember 1816, mereka menunjuk Nicolaas Engelhard yang terkenal dan pejabat J. A. van Middelkoop, yang terakhir akan bertindak sebagai gubernur. Pada 25 Maret tahun berikutnya, Gubernur Inggris Martin menyerahkan residensi Ambon kepada mereka, diikuti oleh Banda pada 2 April.

Sistem Monopoli dan Pemberontakan 1817

Setelah kepemilikan Perusahaan Hindia Timur Belanda (VOC) dialihkan ke Republik Batavia, di Maluku kewajiban penyerahan rempah-rempah tetap berlaku, dan monopoli negara pada dasarnya tidak berbeda dengan monopoli VOC, bahkan pembayaran dengan kain linen masih dipertahankan. Inggris, selama masa interregnum mereka, juga tidak menghapus sistem ini, tetapi menerapkannya dengan lebih longgar. Ketika pemerintahan Belanda dipulihkan pada tahun 1816, penduduk khawatir akan kembalinya penegakan monopoli yang ketat seperti pada masa VOC, dan kekhawatiran ini diperkuat oleh tindakan tidak bijaksana dari Engelhard dan Van Middelkoop. Hal ini memicu pemberontakan yang meletus di Saparua pada Mei 1817, yang segera meluas ke seluruh residensi Ambon. Tindakan tegas dari Buyskes diperlukan untuk memulihkan ketertiban, setelah itu kewajiban penyerahan semua cengkeh—sebagian besar ditukar dengan kain linen—tetap dipertahankan. Van Middelkoop digantikan oleh Jenderal De Kock.

Perhatian Van der Capellen terhadap Sistem Maluku

Selama pemberontakan, Van der Capellen menunjukkan perhatian khusus terhadap cara kerja sistem Maluku dan dampaknya pada penduduk. Setelah Elout dan Buyskes pergi, ia mengambil alih sebagai Gubernur Jenderal, dan salah satu langkah pertamanya adalah membentuk Komisi Maluku, yang terdiri dari H. J. van de Graaff dan G. F. Meylan. Dalam laporan mereka yang diserahkan pada tahun 1821, mereka menyatakan bahwa kondisi penduduk di bawah sistem yang berlaku sangat tidak menguntungkan, dan merekomendasikan penghapusan monopoli serta mendorong kolonisasi oleh petani Eropa untuk menanam rempah-rempah dalam sistem perdagangan bebas.

Pandangan komisi ini, khususnya mengenai kondisi menyedihkan penduduk, sepenuhnya didukung oleh Gubernur Maluku, P. Merkus, setelah ia kembali dari perjalanan inspeksi ke seluruh wilayahnya pada tahun 1823.

Penyelidikan Van der Capellen di Ambon

Sebelum mengambil keputusan, Van der Capellen memutuskan untuk meninjau langsung situasi di lapangan. Pada awal tahun 1824, ia pergi ke Ambon bersama Van de Graaff dan, bersama Merkus, melakukan penyelidikan menyeluruh. Penyelidikan ini membuat Van der Capellen menyimpulkan bahwa penghapusan total monopoli diperlukan, baik demi kepentingan penduduk maupun negara. Namun, ia merasa tidak berhak mengambil keputusan prinsipil yang begitu penting tanpa pembahasan menyeluruh dalam rapat lengkap Pemerintahan Tinggi.

Meski demikian, ia merasa perlu segera mengambil langkah untuk meringankan tekanan terberat, dan langkah-langkah ini ditetapkan dalam Publikasi Maluku tahun 1824, yang disebarkan kepada penduduk dalam teks Belanda dan Melayu. Dokumen penting ini dapat ditemukan dalam Staatsblad 1824, No. 19a. Dokumen ini dimulai dengan pengakuan bahwa nasib penduduk ternyata lebih menyedihkan daripada yang dapat dibayangkan, dan menetapkan, antara lain, bahwa upah untuk kerja wajib akan digandakan dari yang sebelumnya dibayarkan, bahwa penyerahan barang dan jasa tanpa bayaran dihapuskan, dan bahwa ekspedisi Hongi tidak akan lagi diadakan.

Dalam jurnalnya, yang disebutkan sebelumnya, Van der Capellen menulis setelah membahas publikasi tersebut:

“Saya telah memberi tahu Raja tentang kegiatan saya di Ambon, dan tidak menyembunyikan dari Yang Mulia bahwa sistem monopoli tidak dapat lagi dipertahankan. Hal yang sama telah saya tulis kepada Count G. K. van Hogendorp, bersama dengan pengiriman publikasi saya.”

Penolakan dan Dampak Perjanjian London

Tentu saja, salah satu kekecewaan terbesar yang dialami Van der Capellen selama kariernya di Hindia adalah kenyataan bahwa Pemerintahan Tinggi tidak bersedia menghapus monopoli untuk sementara waktu. Kurang dari sebulan sebelum publikasi diumumkan di Ambon, perwakilan pemerintah Belanda menandatangani Perjanjian London, yang antara lain menjamin pelayaran dan perdagangan bebas bagi rakyat kedua negara di koloni masing-masing, “kecuali Kepulauan Maluku, khususnya Ambon, Banda, dan Ternate beserta dependensi langsungnya, hingga Pemerintah Belanda menganggap perlu untuk menghapus monopoli rempah-rempah.” Dengan ini, nasib usulan Van der Capellen telah ditentukan; butuh waktu hingga tahun 1864 sebelum penanaman dan penjualan rempah-rempah benar-benar bebas.

Nilai Historis Publikasi Maluku

Publikasi Maluku akan selalu memiliki nilai sebagai dokumen resmi negara pertama yang mencerminkan semangat baru. Penyusunannya berbeda dari semua dokumen negara sebelumnya karena berisi pengakuan terbuka bahwa kebijakan yang dijalankan selama ini merugikan penduduk.

Tanggapan terhadap keterbukaan seperti ini, seperti yang dapat dipahami, sangat beragam. Letnan Gubernur Jenderal De Kock sangat mengaguminya, sementara seorang pejabat (anonim) mencatat di pinggir publikasi: “Jika penduduk bisa memahaminya, itu akan menyebabkan banyak kerusakan.”

Siapa Penyusun Publikasi Maluku?

Banyak orang tertarik untuk mengetahui siapa penyusun dokumen terkenal ini. Dalam korespondensi pada tahun 1918 antara almarhum P. H. van der Kemp dan Prof. Mr. C. van Vollenhoven, yang pertama berpendapat bahwa Mr. Van de Graaff yang menyusun dokumen tersebut, sementara yang terakhir melihat Mr. P. Merkus sebagai penulisnya. Menurut pendapat saya, tanpa keraguan, Van de Graaff adalah penyusunnya. Indikasi pertama diberikan oleh publikasi itu sendiri, yang berisi bagian berikut:

“Kami telah menempatkan dalam diri orang yang Kami percayakan untuk memimpin kalian, yang mengetahui kehendak dan tujuan Kami, sebuah jaminan akan kelembutan dan kelonggaran hati dalam mendengarkan keluhan orang-orang yang dirugikan…”

Sulit untuk membayangkan bahwa Gubernur Merkus akan menulis penilaian seperti itu tentang dirinya sendiri. Namun, ada bukti lebih lanjut. Dalam Jurnal Van der Capellen yang telah disebutkan beberapa kali, pada tanggal 15 April (hal. 301), kita membaca:

“Hari ini konferensi dengan Tuan Van de Graaff dan Gubernur Merkus telah selesai, dan dokumen-dokumen organik untuk residensi Ambon telah ditetapkan. Dokumen tersebut terdiri dari sebuah publikasi yang ditujukan kepada semua penduduk… dan sebuah peraturan tentang pemerintahan internal dan keuangan di residensi Ambon… Saya sangat berterima kasih kepada Anggota Dewan Hindia Van de Graaff, yang telah mengambil tanggung jawab untuk menyusun dokumen-dokumen tersebut.”

Pertimbangan yang Mendasari Publikasi Maluku

Dalam penyelidikan tentang kepenulisan, Van der Kemp menemukan sebuah dokumen di Arsip Nasional yang berisi pertimbangan-pertimbangan yang mendorong Publikasi Maluku, semacam considerans. Ia membuat salinan dokumen tersebut dengan maksud untuk mempublikasikannya, tetapi karena alasan yang tidak diketahui oleh penulis, hal ini tidak terlaksana. Sekarang dokumen tersebut disajikan, tidak hanya karena nilainya sendiri, tetapi juga sebagai penghormatan anumerta kepada sejarawan yang tekun, Van der Kemp.

AMBON

Pertimbangan Keputusan Gubernur Jenderal tanggal 15 April 1824, No. 1 (Staatsblad No. 19a)

Berdasarkan keputusan tanggal 7 Januari tahun lalu No. 1, dipertimbangkan lebih lanjut:

a. Laporan Komisi yang, berdasarkan resolusi tanggal 4 September 1820 No. 3, secara khusus ditugaskan untuk melakukan penyelidikan menyeluruh di Maluku dan menyampaikan laporan terperinci mengenai hal-hal yang disebutkan dalam bagian terakhir Pasal 19 instruksi Komisaris Jenderal, yang ditetapkan oleh keputusan Raja tanggal 5 Januari 1815:

“Mengenai cengkeh yang dikumpulkan di Ambon dan sekitarnya, mereka harus secara khusus menyelidiki apakah dan mengapa monopoli cengkeh tersebut dianggap lebih menguntungkan bagi negara dibandingkan dengan mendorong pertanian melalui pelayaran bebas dan pengenaan pajak tanah serta bea masuk dan keluar.”

Laporan tersebut telah diserahkan oleh Gubernur Jenderal untuk pertimbangan dan saran kepada Anggota Dewan Hindia Muntinghe dan D’Ozij, tetapi kedua anggota tersebut tidak memberikan tanggapan, sehingga keputusan akhir ditunda hingga Gubernur Jenderal hadir secara langsung di Maluku.

b. Laporan Gubernur Maluku tertanggal 21 Mei 1823 (rahasia), yang berisi laporan umum tentang temuannya di Ambon.

c. Laporan Gubernur tersebut tertanggal 18 September 1823 (rahasia) mengenai residensi Ternate dan Banda yang baru-baru ini dikunjunginya.

Dan dari semua dokumen ini, serta dari penyelidikan langsung Gubernur Jenderal selama kehadirannya di sini, juga dari konferensi berulang kali yang diadakan di sini dengan Anggota Dewan Hindia Mr. H. J. van de Graaff dan Gubernur Kepulauan Maluku Mr. P. Merkus mengenai laporan dan usulan yang terdapat dalam dokumen-dokumen tersebut, telah terbukti sepenuhnya:

Bahwa semua pendapat sepakat bahwa sistem monopoli pemerintah atas rempah-rempah, sebagaimana yang telah diberlakukan di Kepulauan Maluku—Ambon, Banda, Ternate, dan dependensinya—tidak dapat dan tidak seharusnya dipertahankan lebih lama, tidak hanya demi kepentingan penduduk yang telah menderita di bawah sistem ini selama dua abad, tetapi juga demi kepentingan sejati negara.

Pendapat ini didasarkan pada:

• Ketidakmungkinan untuk melaksanakan semua langkah yang diperlukan untuk mempertahankan sistem monopoli sejak pelayaran di perairan Maluku dibuka untuk bangsa-bangsa asing, terutama untuk mencegah pemusnahan pohon rempah-rempah yang tidak bermoral di seluruh wilayah kepulauan ini (kecuali beberapa pulau di mana budidaya rempah-rempah diizinkan dan dipertahankan) secara terus-menerus dan dalam cakupan penuh.
• Biaya besar untuk pemerintahan, pengawasan, dan pertahanan yang tidak terpisahkan dari sistem yang ada, karena kepentingan seluruh penduduk sangat bertentangan dengan tuntutan pemerintah.
• Penurunan pendapatan tahunan yang dihasilkan oleh pemerintah Maluku, karena harga rempah-rempah terus menurun, baik di pasar Hindia maupun Eropa, sebagai akibat alami dari pemindahan pohon rempah-rempah ke wilayah di luar Hindia Belanda, terutama selama masa Kepulauan Maluku berada di tangan Inggris, dan prospek yang dihasilkan dari sini bahwa Kepulauan Maluku, alih-alih menjadi aset yang menguntungkan bagi tanah air, justru akan menjadi beban berat bagi keuangan Hindia.

Selain itu, baik Komisi maupun Gubernur Kepulauan Maluku sepakat, tidak hanya tentang kebutuhan mendesak untuk memperhatikan penerapan sistem pemerintahan yang lebih efektif untuk wilayah ini, yang lebih sesuai dengan prinsip-prinsip yang menjadi dasar Pemerintahan Hindia Belanda saat ini, dengan keadilan terhadap penduduk yang telah lama menderita di bawah sistem monopoli, dan dengan kepentingan sejati dan berkelanjutan dari pemerintah, tetapi juga bahwa perubahan yang dimaksud harus berupa penghapusan total sistem monopoli yang berlaku, dan menggantinya dengan sistem perdagangan bebas dan budidaya bebas, yang didasarkan pada pajak reguler untuk menutupi biaya pemerintahan politik dan keuangan yang layak.

Namun, mengenai cara mencapai tujuan ini dan sarana untuk melaksanakannya, pendapat berbeda. Komisi berpendapat bahwa pengaturan baru yang akan diperkenalkan harus didahului oleh langkah-langkah persiapan yang tepat waktu, sementara Gubernur Maluku berpendapat bahwa perubahan tersebut sudah dapat segera diterapkan dan dilaksanakan. Selain itu, Komisi dalam tinjauannya terhadap dampak penghapusan monopoli mencakup semua, atau setidaknya sebagian besar, wilayah di bawah Pemerintahan Maluku, dan juga, meskipun sebagai tujuan yang lebih jauh, mencakup penghapusan monopoli perdagangan di Kepulauan Banda. Sementara itu, Gubernur dalam pandangannya memisahkan monopoli pala di Kepulauan Banda (sebagai sesuatu yang sangat khusus).

Dalam memilih antara dua pendapat ini—yang adopsinya dalam kedua kasus akan memerlukan pengorbanan finansial yang signifikan selama beberapa tahun—di satu sisi perlu dipertimbangkan bahwa dengan mengadopsi usulan Komisi, semua langkah secara bertahap akan mengarah, baik langsung maupun tidak langsung, pada tujuan yang diakui, tetapi pemerintah tidak perlu melangkah lebih jauh dari pengetahuan yang telah diperoleh dan sumber daya yang tersedia pada saat itu, sementara pemerintah juga akan mampu menentukan setiap tahun pengorbanan yang ingin dan mampu dilakukan untuk mencapai tujuan tersebut.

Namun, di sisi lain, perlu dipertimbangkan bahwa di bawah langkah-langkah tersebut, reformasi sistem pemerintahan yang dianggap sangat penting hanya akan berjalan sangat lambat; bahwa perdagangan, yang merupakan satu-satunya yang dapat memulihkan hubungan yang terputus antara masyarakat yang tersebar di kepulauan Maluku, serta antara masyarakat tersebut dan rakyat lain di bawah pemerintah, akan terus merasakan pembatasan yang diperlukan oleh sistem monopoli selama sistem tersebut masih ada, dan dengan demikian akan terus mengalami hambatan yang ditimbulkan oleh pembatasan tersebut dalam perdagangan yang bebas dan tidak terhalang, sehingga tidak banyak atau bahkan tidak ada kerja sama yang dapat diharapkan dari penduduk, karena mereka sendiri, dalam langkah-langkah yang semata-mata dibuat untuk kepentingan mereka, lebih akan melihat ketidaknyamanan dari hal baru daripada manfaat dari tujuan tersebut.

Bimbingan, dorongan, dan bujukan saja tidak akan cukup, tetapi harus terus didukung oleh tindakan paksa, di mana untuk sementara tidak dapat dipikirkan pengurangan angkatan bersenjata, dan akibatnya pengorbanan finansial, meskipun untuk saat ini tidak terlalu terasa, dalam jangka panjang dan dihitung selama waktu yang diperlukan untuk langkah-langkah persiapan, akan lebih besar daripada yang dapat diharapkan dengan perubahan sistem secara langsung. Selain itu, terlepas dari pertimbangan sebelumnya, perlu diperhatikan bahwa terutama di wilayah ini, di bawah pemerintahan yang lebih sering berganti dibandingkan di tempat lain, semua langkah yang memerlukan kesabaran berkelanjutan hanya dapat tercapai melalui ketekunan dalam tujuan dan sarana, serta bekerja dalam jangka waktu yang panjang.

Sebaliknya, penghapusan total dan tidak dapat ditarik kembali dari sistem monopoli, bersama dengan semua sarana yang luas dan bermanfaat yang terkait dengannya, akan segera memberikan efek positif pada nasib penduduk, yang akan langsung dirasakan dan dialami oleh penduduk, sehingga akan mendorong kerja sama mereka untuk mencapai tujuan pemerintah, menghentikan semua reaksi yang muncul dari kepentingan yang bertentangan, dan segera memungkinkan pengurangan angkatan bersenjata serta penghematan biaya.

Perkembangan dan pertimbangan ini, ditambah dengan kesempatan yang dimiliki Gubernur Jenderal selama beberapa minggu untuk secara pribadi memahami semua hal yang menyakitkan yang tidak dapat dihindari bagi penduduk Kepulauan Maluku dalam sistem yang ada, serta ketidakadilan dan ketidakmasukakalan dari sarana yang telah digunakan dan terus diperlukan untuk mempertahankan sistem tersebut, telah memberikan keyakinan penuh kepada Gubernur Jenderal bahwa sistem penindasan ini tidak sesuai dengan pandangan pribadi Raja, serta prinsip-prinsip yang diinginkan oleh Yang Mulia untuk menjadi dasar pemerintahannya di Hindia secara umum.

Meskipun Gubernur Jenderal, dipandu oleh keyakinan ini, sudah sepenuhnya siap dan bersedia untuk segera menghapus semua hambatan ini dan menyetujui usulan untuk mencabut perdagangan eksklusif cengkeh beserta semua konsekuensinya, terdapat beberapa keberatan: pertama, bahwa langkah penting seperti itu sebaiknya tidak diambil tanpa konsultasi dengan semua anggota Pemerintahan Tinggi, agar melalui pertimbangan yang mereka berikan, masalah ini dapat diperjelas sebanyak mungkin; kedua, bahwa waktu singkat yang dapat dialokasikan oleh Gubernur Jenderal untuk tinggal di tempat ini tidak cukup untuk segera menyediakan semua langkah yang diperlukan untuk perubahan total dan penghentian sistem monopoli.

Namun demikian, penyediaan segera untuk mengatasi tekanan terberat yang dialami penduduk di bawah pengaturan yang ada, bahkan tanpa penghapusan langsung sistem monopoli, telah menjadi sangat diperlukan, baik untuk perbaikan segera bagi nasib penduduk, maupun untuk menunjukkan secara nyata kepada penduduk bahwa kepentingan mereka benar-benar diperhatikan oleh pemerintah, dan untuk segera mengangkat mereka dari keadaan putus asa yang telah lama mereka alami sebagai akibat dari sistem kekerasan dan penindasan, sementara terlepas dari itu, kehadiran Gubernur Jenderal yang luar biasa di wilayah terpencil ini, yang sangat cocok untuk penerapan langkah-langkah yang lebih lembut dan protektif, serta untuk memberikan lebih banyak kepercayaan pada tujuan pemerintah dan kekuatan pada ketetapan yang dibuat, menawarkan kesempatan yang tidak boleh dilewatkan begitu saja.

Langkah-langkah yang dimaksud, sepanjang menyangkut Kepulauan Ambon (sedangkan kepentingan khusus Kepulauan Banda dan residensi Ternate akan dipertimbangkan lebih lanjut di tempat masing-masing), terutama terdiri dari:

• Penyusunan pemerintahan yang lebih baik dan lengkap.
• Pembagian wilayah yang lebih efektif demi kepentingan penduduk, khususnya untuk mempromosikan kemudahan dan keamanan hubungan mereka satu sama lain.
• Penyediaan peradilan yang baik, cepat, dan murah.
• Penghapusan permanen dari pemusnahan pohon rempah-rempah yang merugikan beserta undang-undang paksa yang terkait, serta perhatian dan pengawasan yang lebih cermat dan efektif dari pemerintah untuk mempromosikan budidaya, khususnya cengkeh.
• Pengurangan beban kerja wajib dan pembatasannya hanya pada kebutuhan mutlak, selama keadaan belum memungkinkan untuk menghapusnya sepenuhnya.
• Penghapusan semua kerja paksa dan penyerahan barang tanpa bayaran atau dengan harga yang terlalu rendah.
• Penghapusan ekspedisi Hongi yang kejam dan hampir tidak lagi memiliki tujuan, serta perlindungan yang lebih baik bagi penduduk dalam perdagangan mereka melalui sarana pertahanan yang lebih layak dan efektif.
• Penegasan yang jelas mengenai hak dan kewajiban penduduk, para regent, dan tetua mereka, dengan ketentuan yang jelas mengenai hal-hal yang berkaitan dengan regent, terutama asal-usul, suksesi, dan pemilihan mereka, serta batas wewenang mereka dalam menggunakan sarana untuk menjaga keamanan dan menyelesaikan sengketa rumah tangga kecil, mengingat instruksi sementara untuk para regent yang ditetapkan pada 15 Agustus 1818 dianggap tidak efektif, tidak lengkap, dan tidak memadai dalam banyak hal, sementara beberapa ketentuan di dalamnya tidak lagi sesuai akibat perubahan yang terjadi dalam pemerintahan Kepulauan Ambon.
• Dan akhirnya, pengumuman terbuka yang sederhana, jelas, dan disesuaikan dengan pemahaman dan kemampuan penduduk mengenai semua langkah yang berbeda ini sebagai akibat langsung dari perhatian kebapakan Raja terhadap nasib mereka, dan tujuan baik pemerintah terhadap mereka, dengan menyebutkan juga harapan yang wajar dari pemerintah sebagai pengakuan atas kebaikan ini dari penduduk secara timbal balik.

---

Sumber: F.W. Stapel. “Een en Ander Over de Molukken-Publicatie van 1824“